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推进依法行政 规范行政执法

发布时间：2005-04-12   来源：本站

                    作者： 许锡生

　　在当前改革开放的新形势下，如何推进依法治市，建设法治宿迁，进一步规范执法行为，提高依法行政水平，具有十分重要的现实意义。本文试从行政执法的内涵及作用，行政执法的现状与存在问题，行政执法不规范的成因及对策等方面作一探讨。

　　　　　　　　　　　行政执法的内涵及作用

　　行政执法是行政管理行为中的重要方面。它有广义的行政执法和狭义的行政执法之分。广义的行政执法是指所有的国家行政机关在行政管理的一切活动中遵守法律规范，依法从事各项管理活动及适用法律、法规和规章的活动；狭义的行政执法是指法律、法规、规章所规定的国家行政机关，把法律、法规和规章的规定适用于具体对象或案件的活动。广义的行政执法贯穿于一切行政管理活动中，狭义的行政执法特指把法律、法规和规章的规定适用于具体的对象或案件中的行政管理活动；广义的行政执法发生在抽象和具体行政行为中，狭义的行政执法一般只发生在具体行政行为中。本文所讨论的是狭义的行政执法，其基本内容有：设定或者剥夺、限制权利、利益、能力或荣誉；设定、增加或免除、减少义务；确认、变更或维持法律关系。目前，人们对新形势下规范行政执法的作用认识还存在一定误区，同其实际上应当发挥的作用之间还存在很大的差距。事实上，进一步规范行政执法在促进和保障行政机关依法行政，实施依法治国方略，推进依法治市、建设法治宿迁方面的作用是十分明显的，也是必不可少的。
　　（一）规范行政执法是新形势下我国民主与法制建设的必然要求。民主和法制是一个国家进步和文明的标志。没有民主与法制，就没有社会主义现代化。我国目前还处于由计划经济向市场经济的转轨过程之中，体制的许多缺陷还没有全部消除，新的体制又不可能一蹴而就，必然会留下一些漏洞和薄弱环节。在这种情况下，如果行政权力缺少有效的监督和制约，那么政府及其工作部门的职能是全能的，权力非常大，社会生产、经济管理等都由政府说了算。随着我国加入WTO，这种全能政府的执政理念必将发生革命性的转变。政府及其工作部门将由过去对市场的事无巨细的微观管理彻底转变为严格按照法律规定行事，必然要求依法行政，规范行政执法。
　　（二）规范行政执法是建立和发展社会主义市场经济的内在要求。社会主义市场经济在一定程度上是法制经济，这是人们已经形成的共识。规范行政执法作为法制建设的重要组成部分，对建立和完善市场经济体制，维护市场秩序，起着十分重要的作用。在市场经济体制中，其竞争主体多元化，经济利益趋向多元化。但无论何种竞争主体，都必须在统一行为规则的规范下，进行公开、公平、公正地竞争，取得最佳经济效益，如果市场竞争主体违反法律规定的行为规则，或者执法人员不严格执法，则正常的市场经济竞争秩序不仅会遭到破坏，而且会侵犯市场主体的合法权益。这就需要通过规范行政执法活动，一方面督促行政执法部门严格依法制裁各种违反市场法律规范的行为，为市场竞争主体的平等竞争创造一个良好的法制环境；另一方面，可以及时纠正政府机关的违法行政行为，保护市场经济主体的合法权益免受行政机关或者其工作人员的不法侵害。
　　（三）规范行政执法是依法行政的重要保障。依法行政就是要求国家行政机关必须依照法定的权限和程序履行职责，既不失职，又不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。党的十一届三中全会以来，特别是我国建立社会主义市场经济体制以来，我国立法工作步伐明显加快。我国各级政府依法行政所需要的最基本的法律已经出台。各级政府及其工作部门以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，加强政府法制工作，积极转变职能，依法行政工作取得明显成绩，各级领导依法行政的观念不断有所增强，依法办事开始成为不少领导的自觉行动，已经逐步学会运用法律手段管理经济事务，极大地推动了改革开放，促进了市场经济的发展。但是，有法不依、执法不严、违法不究现象仍然时有发生，这不仅与全心全意为人民服务的宗旨背道而驰，也违背了我国政府法制的根本要求。依法行政，规范行政执法工作显得十分紧迫。通过规范执法行为，可以督促行政机关工作人员增强法制观念，认真学习和掌握相关法律，做到正确执行法律，作出合法的具体行政行为，真正依法行政，依法办事。
　　（四）规范行政执法是强力纠风治乱，集中解决经济发展软环境中存在问题的有效手段。一个地区的贫穷落后，表现在经济上，根子却往往在政治上、社会上、文化上和思想上。区域之间的竞争，表面上看是硬环境的竞争，实质上却是软环境的竞争。近几年来，我市在大规模改造硬环境的同时，也加强了软环境建设，特别是在规范政府行为、改善机关作风、提高服务水平等方面采取了一系列措施，做了大量工作，取得了明显成效。为宿迁经济和社会发展营造了良好的政府扶持环境和法制管理环境。然而，从目前的情况看，软环境建设仍有待于进一步硬化，仍需要大力营造“洼地”和“温棚”效应，软环境建设上存在的问题也有待于通过进一步规范行政执法行为予以解决，以适用新形势的需要。

　　　　　　　　　　行政执法的现状与存在问题

　　党的十五大以来，全国上下认真实施依法治国方略，大力推进政府工作法制化，强力推进行政机关依法行政，致力改善经济发展法制环境，应当说行政执法也得到了进一步规范。从宿迁实际来看，一是认真实施依法治国方略，领导重视，措施扎实，组织力度不断加大，依法行政工作步入新的发展阶段，经济发展软环境得到明显改善，社会法治化管理水平逐步提高。二是制定了一整套行政管理和政策措施，并为适应入世需要对规范性文件、政策措施进行了全面清理，为经济和社会发展奠定了较好的法制环境和政策基础。三是依法行政工作已初见成效。近几年来，各级政府比较重视运用法律手段规范和约束政府行为，管理经济和社会事务。大力推行和健全行政执法责任制、行政管理公示制、行政评议考核制、行政过错责任追究制和行政损害赔偿制，积极探索行政管理新制度，体制改善与制度创新力度较大，行政执法水平不断提高，经济发展环境得到有效改善，区域竞争能力显著增强，全民法律素质日益提高。这些都有力地推动了我市依法治市进程。但是，我们也应看到，行政执法中还存在一些不容忽视的问题，应引起我们的重视：
　　（一）行政处罚不规范。
　　1、违反一事不再罚原则。一是同一机关对相对人同一个违法行为以相同的理由进行多次处罚，二是不同机关对同一个违法行为多头重复处罚。
　　2、违反处罚法定原则。实践中有四种现象：（1）下级机关或派出机构超越法律、法规赋予的权限范围，行使了依法应由上级机关或所属机关享有的处罚权；（2）对某些违法行为超越法定的最高处罚限度进行处罚；（3）越权行使法律、法规授予其他机关的行政处罚权；（4）行政处罚无法律依据。
　　3、处罚显失公正。行政主体在行政处罚中存在一些不适当行使自由裁量权的情况，畸轻畸重，不符合责罚相当的要求。
　　4、客观事实认定错误。行政主体对引起行政处罚的客观事实的性质、违法构成、事实情节缺乏认真细致的调查分析，从而作出错误的处罚。
　　5、行政处罚违反程序规定和形式要求。在行政执法过程中重实体、轻程序的现象依然存在。从法律意义上说，程序法与实体法有着相同的法律地位，违反程序法也是一种违法，而且是极为严重的违法，因为程序上违法往往导致实体上执法的无效。有的执法部门在实施行政处罚时，比较注重违法事实的认定和适用法律依据的准确，把执法程序看作是小事，不能严格按法定的程序履行义务。如未按规定告知当事人有申辩、听证以及救济的途径和期限；未按法定的送达方式有效送达行政处罚决定书；行政处罚案件卷宗缺少必要的程序性材料，案件卷宗材料不能按执法工作流程顺序规范装订。
　　（二）暗箱操作，依“长官意志”、“首长批示”办事。
　　以致有的执法机关在执法活动中出现以言代法、以权压法、有法不依、执法不严、滥用职权、以权谋私等现象。
　　（三）适用法律规范错误、混乱。
　　主要有六种具体表现，1、适用尚未生效的法律规范；2、适用已宣布废止的法律规范；3、适用与上位法相抵触无法律效力的规章、规范性文件；4、适用于本辖区内无效的法律、规章、规范性文件；5、适用法律规范不完整、不全面；6、适用与事实性质不相符的法律规范。

　　　　　　　　　行政执法不规范的成因及对策

　　一、行政执法不规范的成因分析
　　（一）旧观念的束缚和习惯势力的干扰是根本原因。人治观念和权力本位思想束缚着依法行政，行政执法活动受行政机关领导和执法人员的思想观念所支配。有的行政机关认为依法行政程序繁琐，不利于提高管理效率；有些行政机关在执法活动中仍习惯于撇开法律的规定而层层请示，按领导或上级意图行事；还有的行政机关明知自己作出的处罚决定不符合法律规定，不是主动依法纠正，而是习惯通过领导说情。这些习惯做法不同程序地干扰了依法行政，导致或维护了执法中的差错。
　　（二）执法水平不高是主要原因。执法水平是执法人员法律知识水平、专业知识水平和执法技能的综合体现。部分行政执法人员缺乏必要的执法技能，具体表现在两个方面：第一个方面是不能认真把握适用法律的主要环节。适用法律是一种将感性认识上升为理性认识，再用理性认识指导执法实践的活动，所以它蕴含着一定的程序法律，具体可分解成5个主要环节：一是全面掌握有关法律规范；二是深入细致地分析客观事实；三是公正合理地确定法律责任；四是准确完整地引用法律条文；五是严格遵守法定的程序和形式。这五个环节是相互联系、相互制约、不可分割的统一体，但是在实践中，有些执法人员在适用法律过程中往往只注重某一个环节而忽略了其它环节，导致适用法律错误。第二个方面是执法人员不能准确把握影响适用法律的各种要素，行政处罚中对适用法律影响较大的因素主要有7种：（1）事实性质；（2）违法构成；（3）事实情节；（4）法的规定；（5）法的效力；（6）处罚权限；（7）法律责任的确定。这7种要素必须准确把握，若有一种要素把握不准，都可能导致行政处罚适用法律错误。 
　　（三）立法不完善是重要原因。一是行政法规规范内容缺乏系统性、统一性，不便执法人员适用法律时掌握。法律规范繁多，等级效力、层级关系繁杂，一旦出现规范冲突或者管辖权交叉，则令执法人员无所适从。二是行政处罚自由裁量权的规定幅度过大、笼统，不便于准确适用。比如有的规范只笼统规定对某种违法行为给予罚款处罚，没有明确规定具体幅度和限额，有的规范规定的罚款幅度悬殊过大。
　　（四）体制、机制不健全是关键原因。在计划经济和市场经济转轨时期，各种利益关系、组织形式、生产方式纷繁复杂，新的价值观念、新规范模式逐步形成。而在行政管理体制及运行机制上，虽然面对入世的挑战与机遇，改革的力度不断加大，但政府转变职能，以精简、统一、效能为目标的整体改革进程还较长，微观管理较乱的问题依然存在，这就阻碍了依法行政进程，给规范行政执法带来负面影响。
　　二、规范行政执法的几点对策思考
　　依法行政的基本要求是各级国家行政机关必须依照法定的权限和程序履行职责，其实质是对行政权力加以规范和约束。要求严格按规则办事、按程序办事，切实做到依法行政，规范执法行为。在具体工作中，应着重强化以下几个方面的工作。
　　（一）进一步加强学习，努力提高政治业务素质。应对新形势，一是要始终坚持以邓小平理论、“三个代表”的重要思想和党的十六大及党的十六届三中全会精神为指导，加强政治学习、树立正确的世界观、人生观、价值观，做到立党为公、执法为民，树立全心全意为人民服务的思想。二是要切实加强业务学习。随着社会主义市场经济的逐步完善，公民、法人的法律意识不断增强，保护公民、法人和其他组织的合法权益、规范执法行为的法律相继出台和施行，这就对行政执法机关和行政执法人员提出了更高更严的要求，如果行政执法还停留在原在的水平上，不针对新形势和面临的新任务努力学习，刻苦钻研业务，不断更新知识，就不能担负起依法行政、规范执法的重任，就会影响改革的深入和社会的稳定，因此加强业务学习应摆到重要的位置。不仅要学好实体法，而且要学好程序法，学好法学基础理论和WTO规则，打好法律功底，一名合格称职的执法人员必须具有洞察立法原意的水准，熟悉相关法律和政策的技能，哲学家般的思辩能力，关注社会政治经济生活的热情及高尚的人格。
　　（二）建立健全行政执法责任制。行政执法责任，是各级人民政府将已经公布的法律、法规、规章的组织实施责任，按其性质、内容分别落实到有关行政执法部门，再由部门以岗位责任制的形式落实到具体执法机构和执法人员，由政府和部门分别提出目标要求，实行监督、考评的一项制度。实行执法责任制是推行依法行政、规范行政执法的基本途径，是落实行政机关各项工作任务的基本保证，是提高行政机关依法行政、规范行政执法的一项重要制度。为保证依法行政，进一步规范行政执法行为，应增强执法的透明度，为此，行政执法机关必须建立健全行政执法责任制度、行政执法程序制度、行政执法检查制度、行政执法过错责任追究制度、行政执法投诉制度、行政复议和行政应诉制度、行政赔偿制度、行政执法考核奖惩制度等。通过实行行政执法责任制，进一步明确行政执法机关的执法目标和执法责任，规范执法行为，不断提高执法水平与执法效果，加强权力的监督和制约力度，防止和减少行政干预、说情风的发生，以达到依法行政、执法规范的目的。应当说，建市以来，我市普遍建立了行政执法责任制，对于层层明确和落实行政执法责任，改变行政管理业务同行政执法责任“两张皮”的现象，增强各级政府及其所属部门领导和广大执法人员依法行政的责任感，起到了重要的作用。在新的形势下，我们还要认真总结经验，不断实践探索，以促进这一制度的完善和实施。
　　（三）应对新形势，树立新观念，增强依法行政的自觉性。
　　要以加入WTO为契机，进一步转变思想观念，树立加入WTO就是要加入“规则”的新观念，不仅要进一步增强国内法律意识，同时要增强国际法律意识，还要遵守WTO规则，按照WTO规则和我国加入WTO的承诺，更加自觉地规范执法行为，不断提高依法行政水平。政府机关行使职权，应该做到：一不越位，决不要再把那些政府机关不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里；二不缺位，该由政府机关管的事情就要把它管住、管好；三不错位，政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”；四不扰民，该由政府机关管的事情，只要能管住、管好，办事手续越简便、越透明越好。
　　（四）立法力求科学、符合实际。第一，有关行政主管部门方面的法律规定，要明确具体，以便于行政机关行使国家权力，若需几个行政机关共同管理的，应尽可能具体划分各行政机关的权限。第二，尽可能避免不必要的法律冲突现象。第三，及时总结实践经验，解决法律滞后不适应发展情况的矛盾。要对实践中存在的有利于社会管理的做法，及时加经研究，完善相关立法，反过来指导工作实践。
　　（五）进一步推行相对集中行政处罚权试点工作。由于长期受计划经济的影响，政府机构改革和职能转变尚未完全到位，行政执法机构林立，行政执法队伍膨胀，同时执法力量分散到众多的部门，行政执法显得苍白无力，难以形成长效管理，因而有必要在行政执法体制上进行制度创新和变革。《行政处罚法》第16条规定：“经国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是在暂时难以对有关法律、法规作全面修订，而机构改革又不能完全解决多头执法、职权重复交叉问题的情况下，立法授权国务院或者国务院授权的省级政府可以根据行政执法领域的实际情况，改革行政执法体制，重新调整和配制行政处罚权。这项全新的法律制度称为相对集中行政处罚权制度，其含义就是将有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使已被集中的行政处罚权。目前，相对集中行政处罚权主要在城市管理的部分领域进行试点，全面已有五十多个城市开展了试点工作。经国务院批准，我市已于2001年12月成为相对集中行政处罚权的试点城市之一。工作一开始，我市就严格按照依法行政的要求，依法界定执法职责和权限，制定了工作制度，规范行政执法程序，确保试点工作的规范和、法制化。同时，通过公开招聘考核，培养了一支思想、作风过硬的城市管理执法队伍。在下一步工作中，还不待于不断总结经验，加强调查研究，巩固试点成果，推进依法治市进程，规范行政执法行为，提高依法行政水平，早日实现我市全面建设小康社会目标。
　　（六）进一步完善行政执法监督机制。明确执法的权限程序，并建立便于自然人、法人和其他组织监督的制度。进一步推行行政执法公开制，行政执法的内容、程序、结果都必须公开，增强行政执法的透明度。具体要做好以下七个方面的行政执法监督工作：一是对重大行政处罚决定备案审查，是监督机关变被动式的不告不理的监督方式为主动式监督方式的具体体现。监督机关通过对重大行政处罚决定的备案审查，可以直接了解和掌握各地、各部门法律、法规、规章执法情况和一些重大案件办理情况，纠正错误的处罚决定，及时对本地区、本系统的重大行政处罚的合法性和适当性作出评价，更好地发挥监督职能。二是开展行政执法检查。通过听取汇报、召开座谈会、查阅有关案卷和资料、现场检查等方式进行行政执法检查，将检查结果形成书面报告，客观公正地作出结论，及时反馈到被检查单位和地区。检查组对检查中发现的问题有建议处理权，通过有权部门及时作出处理。三是听取行政执法情况报告。建立这样一种监督制度，有助于监督机关对各地区、各部门的执法状况有一个全面了解和掌握，也可以弥补其他监督形式因其局限性带来的一些不足。被监督方式可以通过这种方式，主动总结行政执法经验教训，自查自纠行政执法中存在的问题，有利于增强法制观念，提高严格执法、依法行政的自觉性。四是组织重点问题调查。这实质上是一种具体问题具体处理的特殊监督方式。对重大问题组织调查，侧重面应放到弄清事实真相上。五是抽查行政执法案卷。我们认为，这种监督方式因其具有一定的随机性，对监督机关了解和把握执法单位的实际执法状况有一定帮助。六是协调执法争议。出现行政执法争议，有关执法部门应当及时向本级人民政府报告，由各级人民政府的法制机构负责协调执法争议。各有关部门要以一种积极负责的态度主动配合，寻求解决途径，不能消极回避。七是加强对行政执法证件的管理。行政执法证件是表示行政执法人员依法有权代表行政机关行使一定的行政管理职权的资格证明。针对行政执法证件的特殊作用，对行政执法证件实行统一、严格管理，已成为行政执法内部监督的方式之一。按照行政执法规范化要求，行政执法人员执行公务时，必须持有并出示相应的有效执法证件。建立健全行政执法证件管理制度，具体做法包括：行政执法证件由省级人民政府统一印制，根据法律、行政法规另行规定的除外；在培训和考核基础上，对符合条件的行政执法人员逐级报省级人民政府颁发行政执法证；按年度对行政执法证件进行审验注册，其程序与发证程序相同，未经审验或经审验注销的证件不得使用；未持有行政执法证件的或不出示行政执法证件的人员无权从事行政执法；不按证件注明的权限范围行使职权或者利用证件谋取私利、违法乱纪的，行政执法内部监督机关有权吊扣其执法证，或者由发证机关收缴其证件，着力将行政执法行为纳入法制化的轨道。在推进依法治市、建设法治宿迁的进程中不断规范行政执法行为并提升到一个新的水平。



　　　　　　　　　　　　　　　　二ＯＯ四年十二月